La France et l’Allemagne étudient des scénarios de réforme du Service européen pour l’action extérieure (SEAE), l’appareil diplomatique de l’Union européenne créé il y a quinze ans. Selon le Financial Times, qui cite cinq sources informées, l’une des options envisagées consisterait à réduire les prérogatives de la cheffe de la diplomatie européenne, Kaja Kallas, et à démanteler de fait le service lui-même, dont le budget annuel avoisine le milliard d’euros.
L’objectif affiché de la réforme est de rendre la réaction du bloc aux crises géopolitiques plus rapide et mieux coordonnée. D’après le FT, la France et l’Allemagne figurent parmi les pays qui envisagent une réforme du SEAE, sur fond d’inquiétudes quant à la difficulté du service à faire face aux grands défis géopolitiques.
Quelles compétences transférer, et à qui
Il s’agit d’une redistribution des fonctions tout à fait concrète. Paris aurait, selon le journal, préparé un document préliminaire présentant plusieurs options de réforme ; l’une d’elles prévoit de limiter l’indépendance du Haut Représentant de l’UE pour les affaires étrangères et d’affaiblir le contrôle exercé par la cheffe de la diplomatie sur le réseau des quelque 140 délégations de l’UE à travers le monde. Une partie des compétences serait restituée à la Commission européenne, au Conseil de l’UE et aux gouvernements nationaux.
Selon la description des sources, le partage pourrait prendre la forme suivante : la préparation des listes de sanctions et les propositions relatives aux missions militaires seraient confiées au Conseil de l’UE, tandis que le travail diplomatique quotidien reviendrait à la Commission européenne. Dans le scénario le plus radical, les interlocuteurs du FT n’excluent pas que le SEAE, sous sa forme actuelle, puisse être de fait dissous.
Sur le plan juridique, les partisans de la réforme disposent d’une marge de manœuvre qui leur évite une procédure douloureuse. Ils affirment que les changements peuvent être menés sans révision des traités de l’UE, lesquels prévoient que le SEAE doit « assister » le Haut Représentant dans le cadre des arrangements convenus entre les États membres en 2010. Toute modification de ces arrangements exigerait toutefois l’approbation unanime des 27 États membres, ce qui signifie que n’importe quel pays peut bloquer l’initiative.
Rivalité institutionnelle et la figure de Kallas
Derrière les formulations techniques se profile un conflit ancien pour l’influence sur la politique étrangère du bloc. Le service diplomatique et la Commission européenne, dirigée par Ursula von der Leyen, se disputent le contrôle de la politique étrangère et de la politique de sécurité. Von der Leyen a déjà débordé du cadre de son rôle traditionnel, prenant souvent la tête dans l’élaboration de la réponse du bloc à la guerre de la Russie contre l’Ukraine, et elle a envisagé de créer sa propre cellule de renseignement, semblable à celle qui existe déjà au sein du SEAE, un projet auquel Kallas s’est opposée.
Les reproches adressés à Kallas elle-même tiennent à ceci : les responsables soulignent que les fonctions du SEAE, des ministères nationaux des Affaires étrangères et des directions chargées des relations extérieures au sein de la Commission et du Conseil européen se recoupent, et que la coordination fait défaut. L’agacement est renforcé par le fait que la cheffe de la diplomatie européenne exprime, de l’avis de plusieurs interlocuteurs, trop souvent sa position personnelle, par exemple sur les relations entre l’UE et la Chine, et avance des initiatives qui n’ont pas été préalablement validées par les capitales européennes.
Le contexte budgétaire
La discussion se déroule en parallèle de la préparation du prochain budget commun de l’Union européenne, alors que plusieurs pays réclament des économies et une réduction de la bureaucratie à Bruxelles ; la question de l’avenir du SEAE pourrait ainsi s’inscrire dans une révision plus large des dépenses. Les participants eux-mêmes soulignent que l’examen des différentes options demeure, à ce stade, préliminaire. Un porte-parole de Kallas a déclaré au Financial Times que la cheffe de la diplomatie européenne était pleinement concentrée sur l’accomplissement de son mandat et considérait le renforcement du SEAE comme une part importante de ce travail.
