Lorsque l’Union européenne réagit à une crise géopolitique, qui prend réellement les décisions ?
Les traités de l’Union semblent apporter une réponse simple : la Commission, le Conseil, le Parlement et, en matière de politique étrangère, le Service européen pour l’action extérieure (SEAE).
Pourtant, les discussions récentes entre Paris et Berlin sur l’avenir du SEAE révèlent une réalité plus complexe.
Début juin, la révélation de plusieurs scénarios de réforme du service diplomatique européen a d’abord ressemblé à un énième débat institutionnel bruxellois. En réalité, derrière cette querelle d’apparence technique se cache une interrogation plus fondamentale : les institutions formelles de l’Union sont-elles encore adaptées aux défis du monde contemporain ?
Selon un document interne français ayant fuité dans la presse, plusieurs scénarios de réforme sont à l’étude. Le SEAE est notamment critiqué pour sa lenteur, le chevauchement de compétences et les difficultés de coordination entre la Commission, le Conseil et le service diplomatique. À cela s’ajoute une contrainte bien connue : en matière de politique étrangère, l’unanimité freine souvent la rapidité d’action.
Le SEAE est pleinement intégré à l’ordre juridique de l’Union et encadré par les traités. Or, le débat sur son avenir révèle une tension plus profonde : celle entre une architecture institutionnelle conçue afin de privilégier le consensus et un environnement géopolitique désormais marqué par l’urgence, l’incertitude et la crise permanente.
Un ordre juridique fondé sur des règles formelles
Fondée sur le TUE et le TFUE, l’Union repose sur un ensemble dense de règles qui encadrent l’action publique et garantissent un contrôle politique et juridique.
Cette structure est au cœur même de la coopération internationale : les États acceptent plus facilement de coopérer lorsqu’ils connaissent les règles du jeu. L’incertitude diminue, créant un environnement plus stable favorisant davantage la coopération ainsi que la confiance mutuelle.
Toutefois, aucun cadre institutionnel ne peut tout anticiper.
Les traités actuels n’ont pas été conçus pour faire face à une guerre aux frontières de l’Europe, d’une rivalité géopolitique croissante ou encore de l’essor de l’intelligence artificielle. Face à ces évolutions, les institutions sont confrontées à des situations pour lesquelles leur architecture d’origine n’est pas toujours parfaitement adaptée.
C’est précisément dans cet espace intermédiaire, entre les règles formelles et les réalités politiques, que se développe la gouvernance informelle.
Qu’entend-on par « gouvernance informelle » ?
Le terme évoque souvent des réunions secrètes, des arrangements conclus dans l’ombre ou encore des élites politiques contournant les procédures démocratiques. La réalité est pourtant plus nuancée.
Bien qu’il n’existe aucune définition universellement admise, la gouvernance informelle désigne les mécanismes de gouvernance qui se situent en dehors des règles institutionnelles formelles : réunions ministérielles informelles, coalitions ad hoc entre États, etc.
Loin d’être propre à l’Union européenne, ce phénomène s’observe à l’échelle mondiale depuis les années 1980 et n’a cessé de prendre de l’ampleur.
Au sein de l’UE, l’Eurogroupe constitue un exemple classique. Créé en 1997, il réunit de manière informelle les ministres des Finances de la zone euro afin de coordonner leurs positions sur les questions relatives à la monnaie unique. Ces discussions influencent souvent les décisions qui seront ensuite adoptées officiellement.
Ces dernières années, la gouvernance informelle s’est développée non seulement au sein de l’Union européenne, mais également à ses côtés, dans le contexte de la guerre en Ukraine.
L’un des exemples les plus récents est la « Coalition of the Willing », créée en mars 2025. Cette coalition informelle de 33 États vise à soutenir les forces armées ukrainiennes, à coordonner une éventuelle « force de réassurance » susceptible d’être déployée sur le territoire ukrainien et à renforcer les capacités de défense de l’Europe. Elle n’est rattachée à aucune organisation internationale formelle, ne repose sur aucun traité, ne dispose ni d’un secrétariat permanent ni d’un cadre de gouvernance public. Elle ne possède pas non plus de site internet officiel et publie très peu d’informations sur ses activités.
La Coalition of the Willing est loin d’être un cas isolé. Parmi d’autres exemples figurent l’Air Force Capability Coalition for Ukraine, la F-16 Training Coalition et l’initiative Grain from Ukraine.
Or, la quasi-totalité des États participant à ces initiatives sont également membres de l’Union européenne. Pourquoi, ne pas recourir aux instruments existants de la politique de sécurité et de défense commune ? Ce choix révèle non seulement un recours croissant à des formes de gouvernance informelle, mais aussi un déplacement progressif de la prise de décision hors des cadres institutionnels de l’Union européenne.
Pourquoi un tel essor ?
Plusieurs facteurs expliquent ce phénomène :
La vitesse : les procédures européennes sont souvent très longues. Obtenir l’accord de vingt-sept États membres peut prendre des mois – trop de temps en période de crise.
La complexité croissante des enjeux contemporains : la sécurité économique, l’intelligence artificielle, les chaînes d’approvisionnement : ces sujets ne rentrent plus facilement dans les cases institutionnelles classiques.
Les blocages politiques : en politique étrangère, l’unanimité reste la règle, ce qui peut conduire à la paralysie. Comme l’a récemment souligné un diplomate européen dans le cadre du débat sur le SEAE, cette exigence constitue parfois un obstacle plus important à l’action que les problèmes institutionnels eux-mêmes.
Or, une explication plus profonde existe également. Comme le souligne la politiste Mareike Kleine, les traités de l’Union ne peuvent prévoir l’ensemble des crises futures. Les arrangements informels apparaissent donc comme un moyen pour les gouvernements de s’adapter à de nouvelles circonstances sans pour autant renoncer à la coopération.
Le retour des rapports de force ?
Le retour de la compétition géopolitique a encore renforcé cette tendance. Aujourd’hui, face aux crises et à la compétition stratégique, les États privilégient souvent la flexibilité.
Cela soulève une autre question sensible : la gouvernance informelle n’est-elle qu’un habillage juridique de clubs exclusifs d’États puissants permettant de contourner les règles ?
Certes, il est vrai que les États plus puissants, tels que la France et l’Allemagne, disposent d’un poids politique et diplomatique supérieur, ce qui leur permet d’influencer plus facilement les initiatives informelles.
Comme l’affirme le politologue Randall Stone, les grandes puissances recherchent souvent davantage de flexibilité lorsque les institutions formelles contraignent ce qu’elles considèrent comme leurs intérêts essentiels.
Cette dynamique ne signifie pas pour autant que la gouvernance informelle soit nécessairement synonyme de domination. Elle illustre la manière dont la gouvernance informelle peut redistribuer l’influence au sein des systèmes politiques.
Faut-il s’en inquiéter ?
À cette question, tout juriste répondra probablement par la formule la plus frustrante qui soit : « cela dépend ». Ce que l’on peut observer, c’est que la gouvernance informelle présente à la fois des avantages et des risques.
D’un côté, elle permet une action plus rapide et souple, notamment en situation de crise. Il est difficile d’imaginer la réaction européenne à l’invasion de l’Ukraine sans une certaine dose de flexibilité institutionnelle.
De l’autre, elle soulève des questions importantes en matière de responsabilité démocratique. L’un des principes fondamentaux de l’ordre juridique européen est que l’exercice du pouvoir doit pouvoir être identifié. Qui décide ? Au nom de quoi ? Selon quelle procédure ?
Or, l’informalité brouille ces lignes.
L’influence passe par des coordinations diplomatiques, des accords politiques informels, ou des instruments de droit souple qui échappent largement au contrôle juridictionnel de la Cour de justice de l’Union.
En outre, la gouvernance informelle demeure souvent entourée de mystère : la confidentialité est essentielle, notamment sur les questions de sécurité. Cela nourrit l’idée que les décisions se prennent entre quelques capitales, loin du regard des citoyens.
Plus fondamentalement, la question n’est pas seulement celle de la transparence, mais celle de la légitimité démocratique. Dans un ordre juridique démocratique, le pouvoir n’est légitime que s’il est à la fois exercé selon des procédures claires et contrôlables. Or, plus les décisions politiques passent par des mécanismes informels, plus il devient difficile d’en suivre l’origine et d’en établir les responsabilités. Le risque est clair : voir se creuser un fossé entre influence et responsabilité, soulevant inévitablement des préoccupations concernant la transparence, la reddition de comptes et même d’éventuels cas de corruption.
Pour autant, chercher à codifier entièrement la gouvernance informelle compromettrait la flexibilité même qui fait son attrait. La création d’un ensemble de règles fonctionnant parallèlement au cadre juridique formel brouillerait la distinction entre l’autorité formelle et l’autorité informelle, ce qui finirait par affaiblir la légitimité de l’ordre juridique de l’Union.
L’enjeu n’est donc pas de savoir si la gouvernance informelle doit exister. Les systèmes politiques contemporains sont trop complexes pour fonctionner exclusivement à travers des procédures rigides. Le véritable défi est donc de préserver cette flexibilité sans sacrifier la légitimité démocratique.
Le débat autour du SEAE dépasse ainsi largement la seule organisation de la diplomatie européenne. Il soulève une interrogation plus fondamentale : une Union fondée sur un ordre institutionnel hautement juridicisé peut-elle rester efficace dans un contexte de volatilité accrue ?
La gouvernance informelle peut offrir de la flexibilité là où les institutions formelles peinent, mais elle déplace le centre de gravité de la prise de décision européenne. Des choix importants sont de plus en plus façonnés par des voies informelles avant que les institutions officielles ne les approuvent ou ne les mettent en œuvre.
En somme, la gouvernance européenne ne repose pas sur une seule institution, mais sur un réseau de coalitions informelles, de réseaux diplomatiques et d’ententes politiques opérant aux côtés de l’architecture formelle de l’Union. Ces arrangements rendent certes l’Europe plus agile. Cependant, sans véritable transparence ni contrôle démocratique, ils risquent de créer une Europe où l’influence s’exerce sans responsabilité, et où les citoyens savent de moins en moins qui prend réellement les décisions en leur nom.
Auteur : Chloë Garrier est juriste et ancienne membre du corps enseignant de l’Université de Maastricht. Spécialisée en droit de l’Union européenne et en droit international économique, elle travaille sur les relations entre le droit, les institutions et la géopolitique.